서대문구의회

제263회 임시회

「서울특별시 서대문구 생활체육진흥 지원 조례」일부개정조례안

검   토   보   고   서

2020.  7.  22.

행 정 복 지 위 원 회

전 문 위 원

「서울특별시 서대문구 생활체육진흥 지원 조례」일부개정조례안

검    토    보    고

1. 회부경위

가. 의안번호 : 제204호

나. 제 안 자 : 서울특별시 서대문구청장

다. 제출일자 : 2020년 6월 29일

라. 회부일자 : 2020년 7월 1일

2. 제안이유

❍ 지방자치단체의 체육단체 지원 및 관리투명성 제고를 위한 국민권익위원회의 부패영향평가 개선 권고안을 반영하고, 조례에서 사용하고 있는 용어 등을 명확하게 규정하여 우리구 생활체육진흥 지원 조례를 정비하고자 함.

3. 주요내용

가. 보조금 지원대상 및 지원기준 정비 (안 제3조제2항)

- 지원대상 : 생활체육회 → 서대문구체육회

- 지원기준

· 사업 및 운영에 필요한 경비 → 사업추진에 필요한 경비

· 체육ㆍ장애인체육진흥을 위하여 필요한 사업 → 생활체육·장애인생활체육진흥을 위하여 필요한 사업

나. 구체육회 등 운영비 지원 조항 신설 (안 제4조)

- 구체육회 운영지원에 대한 구체적 근거규정 마련으로 재정누수 및 부당집행 방지

다. 보조금 용도 외 사용금지 조항 신설 (안 제5조)

라. 보조금 집행 시 지방보조금 전용카드 사용 의무화 규정 신설 (안 제6조)

마. 체육회 등의 사업·운영 지도·감독 및 부당행위에 대한 조치근거 마련 (안 제7조)

바. 법제처의 알기쉬운 법령 정비기준에 따른 용어 정비 (안 제1조∼제2조, 안 제8조)

4. 참고사항 : 관계법령

가. 관계법령

-「국민체육진흥법」제3조, 제8조, 제18조, 제44조

-「지방재정법」제32조의5, 제97조, 제98조

나. 예산조치 : 별도조치 필요 없음

다. 입법예고 : 2020. 6. 3. ∼ 6. 23. 결과 제출된 의견 없음

5. 검토 의견(전문위원 박승락)

가. 제안경위 및 주요내용

❍ 본 개정조례안은 2020. 6. 29. 서대문구청장에 의해 의안번호 제204호로 제출되어 2020. 7. 1. 행정복지위원회로 회부됨.

❍ 이 개정조례안은 ‘지방자치단체의 체육단체 지원 및 관리 투명성 제고를 위한 국민권익위원회의 부패영향평가 개선권고안’에서 제시된 개선방안을 반영하는 것이 주된 내용임.

나. 주요 검토의견

1) 국민권익위원회 부패영향평가 개선권고안(이하 “권고안”)의 배경 및 주요내용

❍ 체육 분야는 전문체육, 생활체육, 장애인체육 등 크게 세 가지로 구분됨. 종전에는 전문체육은 대한체육회, 생활체육은 국민생활체육회가 각각 운영·관리했으나 현재는 통합체육회가 운영·관리를 하고 있고, 장애인체육은 장애인체육회가 별도로 운영·관리하고 있음.

2015. 3. 27. 「국민체육진흥법」개정(법률 제13246호)으로 기존의 대한체육회(KOC)와 국민생활체육회를 통합하도록 하였고(2016. 3.) 법령상의 명칭은 통합체육회이나 통합준비위원회에서 정식명칭을 대한체육회(KSOC)로 결정. (출처 : 대한체육회 홈페이지)

❍ 권익위의 권고안은 시·도 체육회의 운영실태를 중심으로 대안을 제시하는 내용으로서 해당 권고안에서 언급된 주요 문제점 및 현황을 요약하면,

가) 지자체가 시·도(시·군·구) 체육회 운영비의 90% 이상 지원

「지방재정법」제32조의2 제2항에는 “지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없다.”고 규정하고 있어 각종 단체의 인건비, 임차료, 사무관리비 등의 운영비는 보조금으로 지원하지 아니하는 것이 일반적이지만, 체육회 지부·지회는 「국민체육진흥법」제18조의 명시적 근거에 따라 지급이 가능함.

- 그러나 운영비의 지원범위, 기준, 규모 등 구체적 근거규정을 조례에 정하는 사례가 거의 없음

- 운영비의 관행적 편법집행 및 부당집행 사례 다수(아래 박스 참고)

￭ (부서운영업무추진비 지출부적정) ○○시 체육회는 2016. 8. 24∼2017. 10. 13. 사이 총 40회에 걸쳐 10,445천원의 부서운영업무추진비를 지출하면서 7차례에 걸쳐 150,310원의 개인물품 구입한 사실이 확인(○○시 감사결과, 2015. 12)

￭ (관외출장여비 지급 부적정) ○○시 체육회는 「공무원 여비규정」을 준용하여야 함에도 공용차량 이용 시는 일비 2분에 1 감액 지급 및 식비는 출장일수에 따른 지급규정을 위반하여 총59건 2,731천원을 부당집행(○○시 지도점검 결과, 2017. 12)

￭ (사무관리비 집행 부적정) ○○시체육회는 직원근무복을 구입하면서 예산산출기초를 변경하면서까지 이미 1인당 2벌씩 지급한 18명을 포함하여 총24명의 근무복을 추가로 구입하여 1,152천원의 예산낭비를 초래(○○시 지도점검 결과, 2017. 12)

국민권익위원회 권고안 p.6

나) 법적 근거없이 행정재산을 지회 사무실로 무상제공 관행

「공유재산 및 물품 관리법」제24조(사용료의 감면) ①  지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다.

1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우

2. 제7조제2항 단서에 따라 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용ㆍ수익을 허가하는 경우

3. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우

4. 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우

※ 체육회 지회의 경우 위 규정에 해당되지 않아 특혜 논란이 발생함.

< 시군구 체육회 등 사무실 공간 지원 현황 >

		지자체수	행정재산		기타 (민간임차)
			무상	유상(임차료)
시군구체육회		212	108	93	11
	구성비(%)	100.0	50.9	43.9	5.2
시군구장애인체육회		92	54	29	9
	구성비(%)	100.0	58.7	31.5	9.8

(국민권익위원회 2019.3)

다) 그 밖의 지적사항을 포함하여 정리하면 아래 표와 같음

부패유발요인(문제점)		개선방안		조례 개정안 반영내용

1. 시·도체육회 운영지원에 대한 구체적 근거 규정 미비	⇨	1. 시·도체육회 운영지원의 구체적 근거 및 통제장치 마련	⇨
￭ 운영비 지원범위 및 기준, 규모 등에 대한 구체적 지원근거 규정 미비		￭ 인건비 등 운영비 지원범위 등에 대한 근거를 관련 조례 제·개정을 통해 명문화		￭ 안 제4조제1항에 반영
￭ 운영비의 관례적 예산 편성·지원에 따른 재정누수 가능성 및 부당집행 발생		￭ 구체적 운영비 지급기준 및 부당집행방지에 대한 규칙제정 근거 마련		￭ 없음
￭ 체육회 사무실로 행정재산 무상사용은 특혜라는 비판		￭ 행정재산 사용허가 등 관리책임 명확화		￭ 없음(반영 필요)

2. 체육진흥사업 지원근거 및 통제 미비	⇨	2. 체육진흥사업 지원의 투명성·책임성 제고	⇨
￭ 체육진흥 지방보조 사업에 대한 재정 지원 근거 미비로 투명성 및 책임성 결여		￭ 체육진흥 지방보조 사업의 근거를 관련 조례 제·개정을 통해 명문화		불필요(현행 조례에 기반영)
￭ 체육진흥 보조금의 부당집행에 대한 사전 통제장치 미흡		￭ 체육진흥 보조금의 용도외 사용금지 및 전용카드 사용 의무화 규정 마련		안 제5조(용도외 사용금지) 및 제6조(전용카드 사용)에 각각 반영

3. 보조금에 의존하는 취약한 운영 구조	⇨	3. 시·도체육회 운영 및 관리 책임성 확보	⇨
￭ 임의단체로 운영, 수익사업을 통한 재원확보 곤란 및 법적책임성 미흡		￭ 시도체육회 운영 책임성 확보를 위한 법인등록을 정관 등에 명확하게 규정		불필요(중앙 및 시도체육회 관련)
￭ 체육단체 운영에 대한 지자체의 지도감독 및 부당행위에 대한 조치 근거 미비		￭ 체육단체 운영에 대한 지자체의 지도감독 및 부당행위에 대한 조치 근거 마련		안 제7조에 반영

4. 직원채용 및 후원금 관리의 투명성 미흡	⇨	4. 직원채용 및 후원금 관리의 투명성 제고	⇨
￭ 자의적 판단에 따른 직원채용이 관행화되어 있어 채용비리가 자주 발생 ※ 채용비리 조사결과 수사의뢰 5건(14%)		￭ 공개채용 원칙 등을 규정한 직원채용 및 인사운영 규정의 의무적 마련 ※ 사무처장은 공모절차를 통해 임용		불필요(중앙 및 시도체육회 관련)
￭ 임직원의 기업후원금이나 기부금 횡령 및 사적유용에 대한 통제장치 미비		￭ 후원금의 사용목적 및 제한사항을 관련 규정에 명문화, 체육단체 재원으로 후원금을 명시하여 관리누락 방지		불필요(중앙 및 시도체육회 관련)

권고안에서 제안한 개선방안 중 시·군·구 체육회에 적용될 수 있는 규정들을 이 조례개정안에 반영

2) 서대문구체육회 운영 현황

❍ 서대문구의 체육단체로는 서대문구체육회와 서대문구장애인체육회가 있고 별도의 전문체육 선수단은 운영하고 있지 않음. 생활체육동호인은 28개 종목에 285개의 클럽이 운영중.

2018. 2. 27. 서대문구체육회와 서대문구생활체육회가 통합됨.

계	축구	배드민턴	테니스	탁구	수영	농구	야구	족구	체조	태권도	낚시	산악	볼링	바둑
285	12	12	13	12	9	20	10	7	26	44	7	15	16	9
	국학기공	요가	골프	게이트볼	복싱	유도	검도	댄스스포츠	당구	에어로빅	스키	풋살	우슈	파크골프
	15	3	4	1	5	9	6	2	4	3	5	6	4	6

출처 : 2020 구정기본현황

❍ 우리 구에서 서대문구체육회에 지원되는 운영비 규모는 2016년까지 1,200만원 수준이었으나 2017년부터 현재까지는 2,400만원 내외가 지원되고 있고 주된 지출용도는 차량관리, 공공요금, 사무실관리 등이며 체육회 사무국장 또는 행정인력에 대한 인건비는 지원하지 않음.

❍ 서울시 자치구별 체육회 운영비 지원 예산을 비교하면 아래 표와 같으며 인건비를 제외했을 때 서대문구의 운영비 지원규모는 중간 정도로 판단됨.

<서울시 자치구별 체육회 지원 예산 현황(운영비)>

2020년도 자치구 예산서 발췌(단위 : 천원)

구분		강남구	강동구	강북구	강서구	관악구	광진구	구로구	금천구	노원구
운영비	전체	68,740	74,920	37,728	92,770	118,600	52,440	88,400	21,600	108,900
	인건비 제외	11,140	30,000	23,328	24,370	43,200	20,000	45,000	상동	30,000
구분		도봉구	동대문	동작구	마포구	서대문	서초구	성동구	성북구	송파구
운영비	전체	30,900	-	34,416	119,757	24,000	39,960	3,600	40,800	55,000
	인건비 제외	상동	-	상동	75,557	상동	상동	상동	24,000	21,000
구분		양천구	영등포	용산구	은평구	종로구	중구	중랑구
운영비	전체	53,800	86,116	106,800	90,814	72,399	99,900	18,000
	인건비제외	25,000	40,516	공개거부	23,934	36,000	56,000	상동

❍ 다음으로 공용재산을 무상사용 사례와 관련하여 살펴보면, 현재 서대문구체육회의 경우 서대문문화체육회관 2층을 사용하고 있고 별도의 사용료는 납부하고 있지 않아 위법 논란이 발생할 수 있음.

- 일부 지자체에서는 이같은 문제를 피하기 위해 운영비 지원시 사무실 임대료를 포함하여 지원하는 사례가 있음(마포구 등).

3) 주요 조문별 검토의견

❍ 제1조(목적)

- 목적규정에서는 약칭이나 약칭된 용어를 사용하지 않고, 약칭이 필요한 경우에는 목적규정 다음에 맨 처음 그 용어가 나오는 곳에서 하여야 하므로 ‘서울특별시 서대문구민’을 제2조에서 약칭하고 반복사용되는 ‘구민의’를 삭제한 것은 타당함.

2018 자치법규 입안 길라잡이. p.77

❍ 제2조(체육의 장려)

- 제명을 “생활체육의 장려”로 개정하는 것은 본 조례의 제명과 취지에 부합하고, 전문체육을 위한 선수단이나 단체를 별도로 운영하지 않는 우리 구의 상황에도 맞기 때문에 타당함.

❍ 제3조(육성 및 경비의 지원)

- 제2항제7호는 체육회 명칭 변경 사항을 반영하였고 운영비 지원근거를 제4조(신설)로 옮기는 내용으로 특별한 문제는 없음.

- 제8호의 경우 개정안 자체는 별도의 문제점은 없으나 ‘장애인생활체육진흥’과 관련하여 입법과제 측면에서 아래 “기타 의견”에 따로 언급함.

- 한편, 제3조의 제목에 ‘육성’의 목적어를 명시하여 “생활체육종목 육성 및 경비의 지원”으로 변경하는 것이 조문내용에 보다 부합하는 제목이 될 것임.

❍ 제4조(구체육회 등 운영비 지원)

- 제1항은 지원의 구체적인 범위를 정하는 내용이라는 점에서 권고안에 충실한 타당한 규정임. 이번 개정안에는 현재의 상황을 반영하여 ‘사무실 운영 기본경비’만을 지원하는 것으로 규정함.

- 참고로 앞에서 살펴본 바와 같이 서울시 25개 자치구 중 인건비 를 지원하고 있는 자치구가 다수 있음. 그러나 운영비의 지원범위를 어떻게 할 것인가, 인건비도 지원할 것인가 여부는 타구 사례를 따를 문제가 아니라 각 구의 재정상황, 지방자치단체장의 관심도, 체육회의 상황이나 관계 등 구체적인 사정에 따라 충분히 달라질 수 있는 부분이므로 우리 구 현실에 맞는 지원범위를 정하는 것이 과제일 것임.

- 다만, 앞서 검토한 바와 같이 서대문체육회 사무실이 서대문문화체육회관 내에 소재하며 별도의 사용료를 납부하지 않는 것은 법령에 반하는 가능성이 있으므로, 이를 해소하기 위해서는 사무실 임차료를 지원하는 근거규정을 두는 방안을 생각해 볼 수 있음.

- 제2항은 개선권고안에서 제시한 개정예시안을 반영한 것으로서 특별한 문제점은 없음.

❍ 제5조(용도 외 사용금지 등)

- 개선권고안의 개정예시안을 반영한 것이기는 하나 「지방재정법」제32조의4(지방보조금의 용도 외 사용금지)의 규정과 동일한 내용으로서,

제32조의4(지방보조금의 용도 외 사용금지 등) ① 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니 된다.

② 지방보조사업자는 사정의 변경으로 지방보조사업의 내용을 변경하거나 지방보조사업에 드는 경비의 배분을 변경하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 정하는 경미한 내용변경이나 경비배분의 경우에는 그러하지 아니하다.

③ 지방보조사업자는 사정의 변경으로 그 지방보조사업을 다른 사업자에게 인계하거나 중단 또는 폐지하려면 미리 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다.

- 일반적으로 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 조례에 재기재하는 것은 입법의 실익이 적고, 조례에 재기재한 내용의 법령이 개폐된 경우 조례의 내용이 지체없이 따라 개정되지 않으면 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있는 등 입법효율성 측면에서도 바람직하지 않음.

법제처 의견제시사례, (의견19-0149 등). 다만, 이러한 재기재 규정을 두는 것이 위법하다는 의미는 아니기 때문에 불가능한 것은 아님.

❍ 제6조(보조금 전용카드의 사용)

- 보조사업자가 주민의 세금인 예산인 보조금을 지급받아 사용할 때에는 당연히 투명하고 정당하게 사용해야 하는 바, 불가피한 경우를 제외하고 전용카드를 사용하게 하고 이를 지도·감독하는 내용의 본 개정안은 타당하고 특별한 문제가 없음.

- 이를 계기로 보조금 사업 전반에 전용카드 사용을 확대하는 것도 적극 검토하여 실행할 필요가 있음.

❍ 제7조(지도·감독) 및 제8조(준용)

- 특별한 문제 없음.

4) 기타의견

가) 시·도체육회와 서대문구체육회의 차이를 고려한 집행 필요성

- 본 조례개정안이 제출된 배경이 서대문구체육회 운영상 문제점이 이슈화되어 입안된 것이 아니라 시·도 체육회의 방만한 운영을 개선하는데 중점을 둔 권고안을 반영하기 위한 것이라는 점을 고려하면,

- 본 조례개정안 자체는 특별한 문제가 없을지라도 향후 집행과정에서 급격하고 과도한 규제로 이어지지 않도록 유의할 필요가 있음.

- 2019년도 서대문구체육회가 지출한 운영비 비중은 구비 2,300만원, 자체기금(회비) 6,600만원으로 구비가 약 26%에 불과한 반면, 시·도체육회에 운영비의 90% 이상을 보조금으로 지원하는 사례를 바탕으로 한 권고안의 개정방안을 적용한 본 조례개정안을 명분으로 지나치게 체육회의 자율성을 침해하지 않도록 집행시 유의해야 할 것임.

서대문구체육회 (전체)수입·지출내역, 문화체육과 제출자료

권고안 p.6

나) 향후 입법과제

❍ 우리 구가 제정·시행 중인 조례 가운데 체육진흥에 관계된 조례는 「서울특별시 서대문구 생활체육진흥 지원 조례」, 「서울특별시 장애인 체육진흥 조례」, 「서울특별시서대문구생활체육및취미교실설치운영조례」가 있음.

- 그러나 ①현행 「서울특별시 서대문구 생활체육진흥 지원 조례」의 핵심조문인 제3조에는 제1항, 제2항제6호 및 제8호에서 장애인체육단체나 장애인체육 진흥에 관한 내용을 포함하고 있다는 점, ②동 조례와 「서울특별시 장애인 체육진흥 조례」는 똑같이 「국민체육진흥법」을 상위법령으로 두고 입법취지도 유사하다는 점, ③「서울특별시서대문구생활체육및취미교실설치운영조례」는 생활체육 외에 취미도 포함하여 규정하고는 있지만 실제 우리 구에서 운영하는 교실은 모두 생활체육 프로그램이라는 점, ④본 개정안의 개정취지가 체육회 지원 및 관리의 투명성 제고를 위한 것이라면 장애인체육회를 제외시킬 이유가 없는 점 등을 감안하면

동 조례의 상위법령으로 「생활체육진흥법」이 있고, 「서울특별시 서대문구 장애인 체육진흥 조례」는 「장애인복지법」등이 관계법령이라 볼 수 있으나 「국민체육진흥법」이 생활체육, 장애인체육, 전문체육 등 체육 전분야를 함게 규정하고 있다는 점에서 기본법이자 공통된 상위법령이라 볼 수 있을 것임.

- 위 세 조례를 각각 별도로 유지하기 보다는 향후 이들을 통합·정비하는 것을 고려할 필요가 있으며 세부적인 사항을 규율하기 위해 시행규칙을 별도로 제정하는 것도 함께 검토할 필요가 있음.

❍ 끝으로, 현재 서울시 자치구 가운데 권익위 권고안이 나온 후 이를 반영하여 구 조례를 개정한 곳은 강서구가 유일함.(2020. 7. 10. 현재)

이상으로 「서울특별시 서대문구 생활체육진흥 지원 조례」일부개정조례안에 대한 검토보고를 마치겠습니다.